臺灣地區檢察官員額的配置與“入額”標準

萬毅

檢察官員額制,表面看來似乎僅僅是一項關乎檢察官人數規模、功能較為單一的制度設計,但實際上其設計和運作仍然貫穿和體現了檢察權運作的基本原理。我國臺灣地區實行檢察官員額制經年,積累了較為豐厚的制度和實踐經驗,解讀其中的關鍵性制度設計,對于我們當前正在進行的檢察官員額制改革不無裨益。

檢察官員額的配置屬于司法行政權的范疇

在臺灣地區,“司法官”的概念包括法官、檢察官,兩者同時被歸入“中央政府”機關公務人員的范疇,因而,法官和檢察官的員額數受“中央政府機關總員額法”的調整(臺灣地區的法官被列為其中的第三類人員、檢察官被列為第四類人員)。實務中,臺灣地區的“中央政府機關總員額法”僅明確規定了第三類人員和第四類人員員額總數之上限,至于各級法院法官和檢察署檢察官的員額數具體如何配置,則由其各自所屬一級機關(即“司法院”和“行政院”)在員額總數內自行往下分派。

臺灣地區踐行孫中山先生倡立的“五權憲法”理論,強調行政權、立法權、司法權、彈劾權、考試權,各自獨立運作并互相監督制衡。其中,臺灣地區的檢察機關雖然在功能上被視為廣義的司法機關的范疇,但在組織體系上卻歷來隸屬于“行政院”的“法務部”,因而,與臺灣地區各級法院配置的法官員額數由“司法院”在“中央政府機關總員額法”規定的最高限額內自行決定不同,臺灣地區“最高法院檢察署”以及地方各級法院檢察署所應配置的檢察官員額數,并非檢察機關可自主決定之事項,而被視為司法行政權的范疇,只能由檢察系統名義上的主管行政上級——“行政院”(“法務部”并非一級機關)來決定。實務中臺灣地區“最高法院檢察署”和地方各級法院檢察署應配置之檢察官的員額數,均由“法務部”核定后報“行政院”人事行政總處決定。

此外,由于臺灣地區的檢察官還需要通過法官、檢察官資格考試后錄取,因此,若檢察機關內部因為檢察官離職、退休等出現員額空缺時,或者需要新增加檢察官員額時,“法務部”還需要會辦“考試院”的“考選部”,提出需要增補的員額數并協商確定考試錄取人數。

檢察官員額數的計算方法和標準

在臺灣地區,根據案件數來確定各級檢察機關應配置之檢察官的員額數,被認為是最公平、合理的方法,因而,實務中各級檢察機關的檢察官員額數,基本是參考案件數來確定的,且每年都在調整、變化。其中,臺灣地區“最高法院檢察署”以及花蓮(東)、臺中(中)、臺南(南)等三個高分檢,因為并不直接承辦基層案件,因而其檢察官員額數總體上是相對固定的(2015年,“最高檢察署”檢察官員額數為19人、高分檢檢察官員額數為181人,共200人,但“最高檢察署”特偵組檢察官不占“最高檢察署”的員額),每年略有微調但變化不大。實務中其檢察官員額數的調整,主要取決于各年度“換防”、調動的檢察官人數的多寡。臺灣地區“法務部”每年在對“最高法院檢察署”和高分檢檢察官進行例行調動時,亦會根據當年度的調升人數,適度作出調整、平衡,但原則上都控制在核定的檢察官員額數之內。

至于處于基層的各地檢署的檢察官員額數,則因為案件數量的多寡而有分級別,原則上直接承辦的案件數量越多,配置的檢察官員額數也就越多。例如,臺北地檢署是目前臺灣各地檢署中檢察官員額數最多的,蓋因其直接承辦的案件數(一年三萬多件)在臺灣號稱第一。雖然根據案件數配置檢察官員額數,是相對公平、合理的方案,但亦并非絕對,因為對于檢察官的辦案工作量計算而言,除了案件數量之外,案件本身的疑難、復雜程度,也是一個重要因素。例如,金門地檢署與臺北地檢署相比,前者規模遠小于后者,無論如何計算,金門檢察官的辦案數量和難度,都絕對無法和臺北檢察官相比。目前臺灣各地檢察署的檢察官員額總數為1161人(2014年),由于實踐中案件量每年都在發生變化(總體上呈上升態勢),因而臺灣地區各地檢署的檢察官員額數每年都要檢討,通常像臺北地檢署這樣的大署,案多又繁雜,每年都會向其主管上級“法務部”申請增加檢察官員額,但成與不成、給與不給,就要看“法務部”的評估和態度了。

檢察官如何才能“入額”

根據臺灣“法官法”的規定,所謂“檢察官”一職,包括了候補檢察官、試署檢察官和實任檢察官。臺灣地區的候補檢察官、試署檢察官本身也屬于檢察官序列,是員額制內的檢察官,具有獨立辦案權(實務中,候補、試署檢察官一般只承辦簡單案件)。

在臺灣地區,經法官、檢察官考試及格,即有資格被任用為候補檢察官。臺灣地區的“法務部”內設有檢察官遴選委員會,通過檢察官資格考試者,經檢察官遴選委員會任用即可擔任候補檢察官,任用為候補檢察官即可視為“入額”。候補檢察官的候補期間為五年,候補期間屆滿,應陳報“法務部”送請檢察官人事審議委員會審查其服務成績(包括學識能力、敬業精神、辦案品質、品德操守及身心健康情形),審查及格者予以試署,即擔任試署檢察官,試署期間一年。試署期滿時,再陳報“法務部”送請檢察官人事審議委員會審查,審查及格者,開始擔任實任檢察官。經檢察官人事審議委員會審查為不及格的,應予兩年之內再予考核,報請審查,仍不及格時,停止其試署、候補并予以解職。

此外,根據臺灣地區法官法的規定,曾任公設辯護人六年以上,或者曾實際執行律師職務六年以上,成績優良,具擬任職務任用資格,又或者公立或經立案之私立大學、獨立學院之法律系或其研究所畢業曾任教育部審定合格之大學或獨立學院之專任教授、副教授或助理教授合計六年以上,講授主要法律科目二年以上,有法律專門著作,具擬任職務任用資格的,經遴選為檢察官的,先任用為試署檢察官,試署期間兩年,試署期滿時,陳報“法務部”送請檢察官人事審議委員會審查,審查及格者,始授實任檢察官。因此,對于上述人等而言,其被任用為試署檢察官即可視為“入額”。

至于曾經擔任候補、試署、實任法官或檢察官,又經遴選為檢察官的,則應分別任用為候補、試署、實任檢察官。例如,之前曾任試署檢察官,但隨后離職,后又被遴選為檢察官的,則仍應任用為試署檢察官,其被任用為試署檢察官即視為“入額”。

檢察長是否“入額”

在臺灣地區,關于檢察長是否“入額”的問題,是個偽命題。因為,在臺灣地區檢察機關的組織體系中,檢察長一職是由檢察官兼任的,即檢察官兼任檢察長,這意味著臺灣地區的檢察長在法律上具有雙重身份:首先,他(她)是檢察官,具有檢察官身份,即檢察長如同其他檢察官一樣,享有“法律”賦予檢察官的所有職權,他可以檢察官的身份親自承辦具體案件(這是檢察長行使職務收取、移轉權的基礎);其次,他(她)是檢察機關的首長——檢察長,他依“法”享有對本機關內部的最高行政事務管理權和最高業務指揮權。因而,臺灣地區的檢察長一定是“入額”的,因為,若非員額制內的檢察官,則他(她)根本沒有擔任檢察長的資格和可能。

臺灣地區之所以強調檢察長必須“入額”,只能由員額制內的檢察官兼任檢察長,是因為“檢察長”一職,不僅是臺灣檢察機關內部的最高行政職位和職級,同時還享有對所屬檢察官承辦之檢察業務的指揮監督權和職務收取、轉移權,系檢察權運行的最高指揮層級,若檢察長不“入額”、不具有檢察官身份,則根本無法行權,所謂“檢察長”一職也就名不副實。更為嚴重的是,檢察長不“入額”,可能導致檢察機關因為缺乏最高指揮官和決策者而陷入盲動和混亂。故而,檢察長必須入額,只能由檢察官兼任檢察長。這一點也是檢察機關區別于一般行政機關之處。

但要注意的是,在臺灣地區,檢察長雖然要“入額”,但原則上并不承辦具體案件,臺灣地區“法務部”既不硬性要求檢察長必須親自辦案,實務中也不考核檢察長的辦案量,這是因為,首先,由于角色和職能的差異,“檢察長”一職主要承擔著檢察機關內部的行政事務管理職責和業務指揮監督職責,因而,辦案并非其核心工作,甚至不是其主要工作。辦案能力強,并不能表明其就是一個合格的檢察長,相反,檢察長應當將其主要精力放在檢察機關內部的行政事務管理和業務指揮監督上,判斷、考核一位檢察長是否稱職,關鍵是看其對檢察機關內部的行政事務管理和檢察業務的指揮監督是否到位,而不是親自辦案的數量。其次,臺灣地區雖然并不強調檢察長親自承辦案件,但因為其需要履行業務指揮監督職責,對一線檢察官承辦的具體個案行使指揮監督權,因而實際上檢察長很多時候也在辦案,只不過并非直接承辦案件而是指揮辦案,對于偵查案件而言,指揮辦案可能比具體承辦案件更為重要。當然,在特殊情況下,例如,檢察長對案件行使職務收取權時,檢察長亦可親自承辦該案件,但這在臺灣司法實務中相當少見,即使檢察長不同意承辦人的意見,也更多是行使職務移轉權,即將爭議案件移轉由其他檢察官承辦,而甚少自行接辦,這主要是基于工作精力和工作重點方面的考慮。

檢察官員額與檢察官職務相分離

在臺灣地區,檢察官是一項法律(司法)職務,而檢察官員額則是一個配置于檢察署的工作崗位,兩者是相對分離的,檢察官調離其工作崗位,并不會導致其法律職務的解除。例如,檢察官個人可能因為調派司法研修所擔任教習或調任“法務部”從事行政管理工作而離開原工作的檢察署,脫離辦案崗位。此時,該檢察官因為已經離開原檢察署并脫離辦案崗位,不可能再占據原檢察署的檢察官員額,原檢察署遂出現員額空缺,“法務部”可能會從其他地方調任檢察官來填補這一空缺。但另一方面,被調職的檢察官的法律職務卻并不會因此而被解除,他(她)仍然將享受檢察官的薪酬包括司法加給。這表明,臺灣檢察官的法律職務與員額是脫鉤的,只要檢察官的法律職務未被解除,即使未在辦案崗位,仍然將享受檢察官的薪酬待遇。

之所以如此規定,一方面是嚴格貫徹對檢察官的司法獨立性保障,即檢察官的法律職務受法律保護,一經任用,非法定理由不得免除。另一方面,檢察官之所以從辦案崗位調任行政崗位工作,本身系受上級指揮、調派之結果,換言之,檢察官是服從上級指令轉任行政工作,并非貶黜,怎么能夠因為檢察官服從上級指揮、調派,反而降低其薪酬待遇呢?若是如此,上級完全可能借調派工作崗位之名行“打壓”檢察官之實。況且,在同一機關內部,具有同樣身份和資歷之人,卻僅僅因為工作崗位不同,即導致薪酬待遇上的較大差距,也容易滋生內部矛盾,使士氣低落。當然,如果檢察官的法律職務被解除或檢察官個人自行辭職(即辭去其法律職務),則自當不再享受檢察官的薪酬待遇。